司法部和主管部门答记者问，专家解读，新版《食品安全法实施条例》热点了解

司法部和主管部门答记者问，专家解读，新版《食品安全法实施条例》热点了解

目  录

一、司法部、市场监管总局负责人就《中华人民共和国食品安全法实施条例》答记者问

二、专家解读

1、“罚款到人”制度解读

     中国人民大学法学院教授  胡锦光

2、遵循“四个最严” 落实主体责任  提高食品安全水平 推动行业高质量发展

     中国食品工业协会副会长兼秘书长  马勇

3、强化问题导向  坚持改革创新  进一步完善食品安全法律制度

     北京尚左律师事务所律师  毛伟旗

4、坚持以人民为中心保障食品安全

     中国政法大学法治政府研究院院长  王敬波

Part 1

司法部、市场监管总局负责人就《中华人民共和国食品安全法实施条例》答记者问

　　2019年10月11日，国务院总理李克强签署第721号国务院令，公布修订后的《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称《条例》）。《条例》自2019年12月1日起施行。日前，司法部、市场监管总局的负责人就《条例》的有关问题回答了记者提问。

　　问：请简要介绍一下《条例》的修订背景。

　　答：党中央、国务院高度重视食品安全。党的十九大报告提出，实施食品安全战略，让人民吃得放心。习近平总书记指出，民以食为天，食品安全工作必须抓得紧而又紧，落实最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保所有食品安全违法行为都要追究到个人，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。李克强总理强调，要加快健全从中央到地方直至基层的权威监管体系，落实最严格的全程监管制度，严把从农田到餐桌的每一道防线，对违法违规行为要零容忍、出快手、下重拳。韩正等国务院领导同志多次研究部署相关工作。

　　2015年4月，十二届全国人大常委会第十四次会议通过了新修订的《中华人民共和国食品安全法》（以下称新《食品安全法》）。新《食品安全法》实施以来，我国食品安全整体水平稳步提升，食品安全总体形势不断好转，但仍存在部门间协调配合不够顺畅，部分食品安全标准之间衔接不够紧密，食品贮存、运输环节不够规范，食品虚假宣传时有发生等问题，需要进一步解决；同时，监管实践中形成的一些有效做法也需要总结、上升为法律规范。根据新《食品安全法》的规定，针对当前存在的实际问题，有必要对2009年7月国务院制定的《中华人民共和国食品安全法实施条例》进行修订。

　　问：请简要介绍一下《条例》的修订过程。

　　答：2016年7月，原食品药品监管总局向国务院报送了《中华人民共和国食品安全法实施条例（修订草案送审稿）》。收到此件后，原国务院法制办先后两次征求有关部门、地方政府和部分行业协会、企业的意见，并向社会公开征求意见；赴天津、吉林、黑龙江等地调研；多次召开企业座谈会听取意见。在此基础上，原国务院法制办会同原食品药品监管总局、原卫生计生委、原质检总局、原农业部等部门对送审稿作了反复研究、修改，形成了《中华人民共和国食品安全法实施条例（修订草案）》。2018年9月，国务院食品安全委员会召开第一次全体会议。根据会议精神，司法部、市场监管总局会同有关部门和单位对草案作了修改完善。2019年3月26日，国务院常务会议审议通过了草案，2019年10月11日，国务院正式公布《条例》。

　　问：《条例》的总体思路是什么？

　　答：《条例》在总体思路上主要把握了以下几点：一是细化并严格落实新《食品安全法》，进一步增强制度的可操作性。二是坚持问题导向，针对新《食品安全法》实施以来食品安全领域依然存在的问题，完善相关制度措施。三是重点细化过程管理、处罚规定等内容，夯实企业责任，加大违法成本，震慑违法行为。

　　问：《条例》在进一步明确职责、强化食品安全监管方面作了哪些规定？

　　答：主要有五方面的内容：一是要求县级以上人民政府建立统一权威的食品安全监管体制，加强监管能力建设。二是强调部门依法履职、加强协调配合，规定有关部门在食品安全风险监测和评估、事故处置、监督管理等方面的会商、协作、配合义务。三是丰富监管手段，规定食品安全监管部门在日常属地管理的基础上，可以采取上级部门随机监督检查、组织异地检查等监督检查方式；对可能掺杂掺假的食品，按照现有食品安全标准等无法检验的，国务院食品安全监管部门可以制定补充检验项目和检验方法。四是完善举报奖励制度，明确奖励资金纳入各级人民政府预算，并加大对违法单位内部举报人的奖励。五是建立黑名单，实施联合惩戒，将食品安全信用状况与准入、融资、信贷、征信等相衔接。

　　问：《条例》在完善食品安全风险监测、食品安全标准等基础性制度方面作了哪些规定？

　　答：完善食品安全基础制度，有利于提高食品安全工作的科学性、有效性。为此，《条例》从四个方面对食品安全风险监测、标准制定作了完善性规定：一是强化食品安全风险监测结果的运用，规定风险监测结果表明存在食品安全隐患，监管部门经调查确认有必要的，要及时通知食品生产经营者，由其进行自查、依法实施食品召回。二是规范食品安全地方标准的制定，明确对保健食品等特殊食品不得制定地方标准。三是允许食品生产经营者在食品安全标准规定的实施日期之前实施该标准，以方便企业安排生产经营活动。四是明确企业标准的备案范围，规定食品安全指标严于国家标准或者地方标准的企业标准应当备案。

　　问：条例在进一步落实生产经营者的食品安全主体责任方面作了哪些规定？

　　答：生产经营者是食品安全第一责任人。《条例》从四个方面进一步强调了食品生产经营者的主体责任。一是细化企业主要负责人的责任，规定主要负责人对本企业的食品安全工作全面负责，加强供货者管理、进货查验和出厂检验、生产经营过程控制等工作。二是规范食品的贮存、运输，规定贮存、运输有温度、湿度等特殊要求的食品，应当具备相应的设备设施并保持有效运行，同时规范了委托贮存、运输食品的行为。三是针对实践中存在的虚假宣传和违法发布信息误导消费者等问题，明确禁止利用包括会议、讲座、健康咨询在内的任何方式对食品进行虚假宣传；规定不得发布未经资质认定的检验机构出具的食品检验信息，不得利用上述信息对食品等进行等级评定。四是完善特殊食品管理制度，对特殊食品的出厂检验、销售渠道、广告管理、产品命名等事项作出规范。

　　问：《条例》对法律责任作了哪些完善？

　　答：主要作了五方面的规定：一是落实党中央和国务院关于食品安全违法行为追究到人的重要精神，对存在故意违法等严重违法情形单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款。二是细化属于情节严重的具体情形，为执法中的法律适用提供明确指引，对情节严重的违法行为从重从严处罚。三是针对《条例》新增的义务性规定，设定严格的法律责任。四是规定食品生产经营者依法实施召回或者采取其他有效措施减轻、消除食品安全风险，未造成危害后果的，可以从轻或者减轻处罚，以此引导食品生产经营者主动、及时采取措施控制风险、减少危害。五是细化食品安全监管部门和公安机关的协作机制，明确行政拘留与其他行政处罚的衔接程序。

　　问：社会各界对学校的食品安全工作高度关注，请问《条例》对加强学校食品安全监管规定了哪些措施？

　　答：学校的食品安全关系广大青少年的身体健康，广受社会关注。为细化新《食品安全法》的规定，进一步加强学校食品安全，《条例》规定，学校食堂应当执行原料控制、餐具饮具清洗消毒、食品留样等制度，并定期开展食品安全自查；承包食堂的，应当取得食品经营许可，对食堂的食品安全负责；学校应当督促承包方落实食品安全管理制度，并承担管理责任。

　　问：保健食品监管是食品安全工作的一项重要内容，请问《条例》在加强保健食品监管方面有哪些新规定？

　　答：保健食品属于特殊食品，安全风险较高，国家对其实行严于一般食品的监管制度。为进一步加强监管，在新《食品安全法》基础上，《条例》主要补充了以下内容：一是不允许对保健食品等特殊食品制定食品安全地方标准，防止一些食品生产者对本应实行特殊严格管理措施的保健食品等特殊食品以地方特色食品的名义生产，逃避法定义务。二是加强生产环节的把关，规定保健食品生产工艺有原料提取、纯化等前处理工序的，生产企业应当具备相应的原料前处理能力。三是加强对销售环节的监管，规定销售者应当核对保健食品标签、说明书内容是否与经注册或者备案的内容一致，不一致的不得销售；保健食品不得与普通食品或者药品混放销售。

　　问：目前，食品虚假宣传问题时有发生，侵害了消费者权益，并带来食品安全隐患，请问《条例》对食品虚假宣传行为规定了哪些措施？

　　答：为进一步治理食品虚假宣传，《条例》在新《食品安全法》基础上补充了以下规定：一是禁止利用包括会议、讲座、健康咨询在内的任何方式对食品进行虚假宣传。二是明确非保健食品不得声称具有保健作用。三是针对实践中一些组织和个人擅自发布未取得我国资质认定的机构出具的食品检验信息欺骗误导消费者的行为，《条例》规定任何单位和个人不得发布未依法取得资质认定的食品检验机构出具的食品检验信息，不得利用上述检验信息对食品、食品生产经营者进行等级评定，欺骗、误导消费者，对违法者蕞高可以处100万元罚款。

专家解读《食品安全法实施条例》

“罚款到人”制度解读

中国人民大学法学院教授  胡锦光

新修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称条例）第七十五条规定，食品生产经营企业等单位有食品安全法规定的违法情形，除依据食品安全法的规定给予处罚外，存在“故意实施违法行为”、“违法行为性质恶劣”或者“违法行为造成严重后果”这三种情形之一的，还要对违法单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他有直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款。同时，在条例第六十八条、第七十三条等新设法律责任中也明确要求依照第七十五条的规定对有责任的个人进行处罚。

条例第七十五条确立的“罚款到人”制度，是这次条例修订的一大亮点。

一、为什么要增加“罚款到人”制度

2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法），按照“最严厉处罚”的立法精神，规定了对企业负责人个人的行政处罚。该法第一百三十五条规定，被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员。食品安全法的上述规定，属于行政处罚种类中的资格罚。这一规定与修改前的食品安全法相比，增加了“终身禁业”、延长了禁业期限，对严惩食品安全违法行为非常必要。但是，食品安全法中未能规定作为对企业负责人承担法律责任的财产罚的罚款。

食品安全既是重大的民生问题，也是重大的政治问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，从党和国家事业发展全局、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，把食品安全工作放在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中统筹谋划部署，在制度、体制、机制、产业、监管等方面采取了一系列重大举措。

新修订的食品安全法实施以后，我国食品安全形势整体不断好转，但依然复杂严峻。如何落实党中央和习近平总书记关于做好食品安全的一系列指示和要求，做到“四个最严”，在新时代进一步保障食品安全，是必须抓好的紧迫工作。同时，食品安全既是“产出来的”，也是“管出来的”，从根本上说是“产出来的”。如何让食品企业的管理者真正负起自己的主体责任，是重中之重。而加大处罚力度，特别是增加“罚款到人”制度非常必要。实际上，我国许多领域已经建立了对企业负责人罚款的制度。例如，在证券领域，可以依法对上市公司的董事、监事、高级管理人员、持有上市公司股份百分之五以上的股东进行罚款。

域外一些国家在食品安全领域也实行同时针对企业和企业成员的“双罚制度”。这些制度设计表明，同时惩罚企业和企业成员是基于公平的考量。以德国为例，如果企业成员为了单位利益而违反法律要求，若仅对企业成员科以处罚，企业却置身事外，则会与公平正义相悖。相应的，企业因其成员的个人违法而陷入违法境地，该成员个人也具有可归责性。正因为如此，企业违法是一种双重构造，存在两个违法主体。

2018年1月，原食品药品监管总局、公安部联合印发的《关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定》中要求，个人从事食品药品违法行为的，依法追究个人法律责任。单位从事食品药品违法行为的，除对单位进行处罚外，还要依法追究单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员责任。直接负责的主管人员，是在单位实施的违法行为中起决定、批准、授意、纵容、指挥等作用的主管人员，一般是单位的相关负责人。其他直接责任人员，是在单位违法事实中具体实施违法行为并起较大作用的人员，既可以是单位的生产经营管理人员，也可以是单位的职工，包括聘任、雇佣的人员。

在2019年的“全国食品安全周”上，国家市场监督管理总局肖亚庆局长表示，对于食品安全问题，“要以严管倒逼企业落实主体责任，强化‘双随机’抽查和飞行检查，严格落实‘处罚到人’的要求，对违法企业及法人代表、实际收益人进行严厉的处罚，实行从严禁业到终身禁业。

二、增加“罚款到人”制度符合行政处罚法的规定

行政处罚法第10条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

行政处罚法在“行政处罚的设定”部分区分为“设定”和“规定”。所谓设定，即作出上位法没有作出的创设性行政处罚规定；所谓规定，即在上位法已经作出设定行政处罚的情况下，在上位法设定的行政处罚范围内作出具体化的规定，包括行为、种类和幅度之内。这里的“设定”包括法律没有规定行政处罚的对象，以及在此基础上的行为、种类和幅度。条例作为行政法规，在食品安全法没有设定对企业负责人个人的罚款的情况下，增加对责任人的处罚，是行使设定权的表现，并不违反行政处罚法。

三、罚款幅度的规定符合立法目的

增加“罚款到人”制度的目的在于，在企业负责人对企业所实施的食品安全违法行为负有责任的情况下，除对企业进行处罚外，通过增加对企业负责人一定力度的罚款，一方面是个人承担法律责任的表现，另一方面达到惩戒的效果，使作为食品生产经营企业负有责任的个人能够真正履行自己的法律职责。因此，如果罚款数额比较小，起不到增加这一制度的目的；如果数额过大，势必要以家庭财产作为个人承担责任的基础，实际上使当事人承担了无限责任，又有失公平。条例规定“处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款”，这一规定的幅度是比较可行的，在实际执行过程中，可以根据具体情况在幅度范围内执行。

四、“罚款到人”制度适用的情形

按照条例的规定，“罚款到人”制度适用于以下三种情形：（一）故意实施违法行为；（二）违法行为性质恶劣；（三）违法行为造成严重后果。

企业负责人在实施违法行为时存在过失或者重大过失时，是否应当承担责任？从其他国家的规定和我国其他法律在追究个人责任的规定看，通常并不包括过失和重大过失。在追究食品生产经营企业负责人的个人责任时，也应当采用这一精神。判断企业负责人是否存在“故意”，通常是在法律、法规、企业内部规定等有明确规定的情况下，而企业负责人依据其职责应当明知，仍实施某种行为，包括作为和不作为。

对于违法行为什么是“性质恶劣”、什么是“造成严重后果”，条例未作出明确的规定，应当结合食品安全法和实施条例的其他条款的规定，予以判断和认定。为慎重起见，总的原则应当是从严掌握，作为国务院食品安全主管部门的国家市场监督管理总局需要加强指导。

国务院食品安全委员会《关于印发2019年食品安全重点工作安排的通知》要求，对违法行为要“处罚到人”。条例中增加的“罚款到人”制度，就是对《通知》这一要求的具体落实。这一制度对于倒逼食品企业特别是企业的负责人履行食品生产经营主体责任，“产”出让人民群众吃的安全和安心的食品，保证“舌尖上的安全”具有重大的积极意义。

遵循“四个最严” 落实主体责任  提高食品安全水平 推动行业高质量发展

中国食品工业协会副会长兼秘书长  马勇

食品安全法颁布实施十年来，在“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度”指导下，我国食品安全法治环境极大改善，食品企业守法合规意识普遍增强，食品安全水平明显提高。同时，正如《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》中指出，我国食品安全工作仍面临不少困难和挑战，形势依然复杂严峻。我国食品生产领域产业集中度逐步提升与食品企业小、弱、散并存，既有守法经营、深化改革、创新发展的骨干企业，也存在一些唯利是图、利益驱动、主体责任意识淡化、管理能力薄弱的生产经营者。在这样的形势下，全面落实好“四个最严”的要求，引导食品生产经营者落实企业主体责任，提高食品安全保障能力，实现食品产业高质量发展，满足人民日益增长的美好生活需要，是我们共同面临的任务和挑战。

新《食品安全法实施条例》修订工作历尽周折，在落实细化《食品安全法》条款基础上，广泛征求食品生产经营者、食品科学技术专家、法学家、监管部门、司法机关和消费者代表意见，多次听取吸收社会各届有关食品安全的真知灼见，这从一个侧面切实反映出条例在食品安全法治体系中承担的重任。经过反复打磨的条例更加周详、准确、精炼、严谨，一些修改完善和新增加的条款，是对《食品安全法》的详解、补充、完善和细化，内容上更是有许多亮点值得行业关注、学习和落实。

一、进一步强化落实食品安全风险管理和风险交流活动

条例明确提出，国家将食品安全知识纳入国民素质教育内容，普及食品安全科学常识和法律知识，提高全社会的食品安全意识。条例还要求国务院食品安全监督管理部门和其他有关部门建立食品安全风险信息交流机制，明确食品安全风险信息交流的内容、程序和要求。对于食品行业深感困扰的一些打着食品安全风险交流的名义侵害食品行业利益的不良现象，条例明确规定,“任何单位和个人不得发布未依法取得资质认定的食品检验机构出具的食品检验信息，不得利用上述检验信息对食品、食品生产经营者进行等级评定，欺骗误导消费者”，并且对于违反该条规定的，条例规定了严厉的处罚措施。

二、通过“处罚到人”落实“最严厉的处罚”

条例明确要求食品生产经营企业的主要负责人对本企业的食品安全工作全面负责，建立并落实本企业的食品安全责任制，食品生产经营企业应当加强对食品安全管理人员的培训和考核。

特别需要高度关注的是条例第七十五条，这是我国食品安全相关法律法规体系中第一次规定了“处罚到人”的具体内容，条例规定：“食品生产经营企业等单位有食品安全法规定的违法情形，除依照食品安全法的规定给予处罚外，有下列情形之一的，对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的一倍以上十倍以下罚款：（一）故意实施违法行为；（二）违法行为性质恶劣；（三）违法行为造成严重后果”。我们期待上述规定将以前所未有的法治力量，提高生产经营者食品安全法治观念，切实履行好保障食品安全的主体责任。

三、结合生产实践，落实“最严谨的标准”

条例有关食品安全标准的规定只有五条，但是对于落实最严谨的标准要求，实际上贯穿整个文本。一是条例首次明确了“食品安全法所称回收食品是指已经售出，因违反法律、法规、食品安全标准或者超过保质期等原因，被召回或者退回的食品，不包括依照食品安全法第六十三条第三款的规定可以继续销售的食品”，消除了多个标准法规执行中的疑惑。二是条例明确了食品安全标准公布后，食品生产经营者可以在食品安全标准规定的实施日期之前实施，并公开提前实施情况，这一规定解决了食品企业在标准实施时间节点上长期以来面临的实际问题，有利于化解企业的市场风险。三是对于食品生产企业制定的企业标准，条例中明确要求企业标准中的食品安全指标，要严于食品安全国家标准或者地方标准。条例对于在执行企业标准的过程中出现符合食品安全标准但不符合食品所标注的企业标准规定的食品安全指标的情形，制定了处罚规定。从另一个侧面认可了企业标准中除了规定食品安全指标外，还可能同时规定风味、口感等品质要求。

此外，对于食品进出口环节长期存在标准适用问题，条例作出了明确规定：“食品安全国家标准中通用标准已经涵盖的食品，不属于食品安全法第九十三条规定的尚无食品安全国家标准的食品”，大大减少了食品进出口环节标准适用问题的异议；同时规定，境外出口商、境外生产企业或其委托的进口商提交的相关国家（地区）标准或者国际标准，可以由国务院卫生行政部门进行审核，认为符合食品安全要求的，决定暂予适用并予以公布。这样一套组合拳，极大地缓解了困扰进出口环节已久的“进口尚无食品安全国家标准的食品”的老大难问题。针对在境内生产供出口的食品和食品添加剂产品是否也要符合我国的食品安全标准的要求这一问题，条例明确规定“出口食品、食品添加剂的生产企业应当保证其出口食品、食品添加剂符合进口国家（地区）的标准或者合同要求”。

结合食品行业长期生产实践，我们认为，这些规定是在维护食品安全基础上，实实在在地落实党中央国务院“坚持‘放管服’相结合，减少制度性交易成本”的要求，将对促进食品产业高质量发展发挥积极作用。

四、明确管理要求，支持新业态健康发展

条例增加专门条款，对于食品和食品添加剂生产中存在的委托生产行为，餐饮服务提供者委托餐具饮具集中消毒服务单位提供清洗消毒服务行为，食品生产经营者委托贮存、运输食品的行为，对于委托方和受托方各自的责任作了明确的规定；对集中用餐单位食堂，对网络食品交易第三方平台提供者，食品集中交易市场或食品展销会的开办者和举办者的责任，也作了明确的规定，为所有这些领域的健康发展奠定了法律法规基础，使得生产经营活动和食品安全监管行为，有所遵从，有法可依。

除了以上重点部分，条例中还有许多更具科学性、适用性的内容，例如关于食品追溯能力的具体要求，有关特殊食品的相应要求，对于食品安全事故处置的原则、责任、程序的要求，建立举报奖励制度以及“国家建立食品安全检查员制度，依托现有资源加强职业化检查员队伍建设，强化考核培训，提高检查员专业化水平”的规定等。

我们充分相信，条例的发布实施，将更好地健全完善我国食品安全法治环境，有利于依法规范食品生产经营行为，巩固我国食品安全总体向好的基本态势，促进食品安全水平的不断提高；同时，也将对食品安全违法犯罪行为形成强有力的震慑，增强食品生产经营者和食品安全监管者的主体责任意识，提高全社会食品安全协同治理能力，推动食品产业高质量、可持续发展，为满足人民日益增长的美好生活需要发挥重要作用。

强化问题导向  坚持改革创新  进一步完善食品安全法律制度

北京尚左律师事务所律师  毛伟旗

党中央、国务院高度重视食品安全工作，强调法治是保障食品安全的根本。新修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下称条例）全面贯彻新时期党中央、国务院有关加强食品安全工作的新思想、新论断和新要求，严格落实“四个最严”要求，强化问题导向，坚持改革创新，全面落实食品安全法的各项规定，明晰食品生产经营者法律义务和责任，进一步增强了法律的可操作性。

一、强化法律责任，加大处罚力度

（一）落实“处罚到人”要求。对食品安全违法行为“处罚到人”，是全面贯彻习近平总书记关于食品安全“四个最严”要求，加大食品领域执法力度的重要措施，也是本次条例修订的蕞大亮点。条例将既往关于“处罚到人”的要求统一进行了规定，明确有故意实施违法行为、违法行为性质恶劣、违法行为造成严重后果等情形之一，除依照食品安全法的规定给予单位处罚外，要对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款。对前述人员处以高额罚款，令其感受到切肤之痛，使其不敢、不能、不想以身试法，有效减少、防止、杜绝违法行为的发生。其中，直接负责的主管人员是在违法行为中起决定、批准、授意、纵容、指挥作用的主管人员。其他直接责任人员是具体实施违法行为并起较大作用的人员，既可以是单位的生产经营管理人员，也可以是单位的职工。

（二）建立职业化食品检查队伍。食品安全监管属于专业监管，从事食品安全检查必须具有相关的专业知识、专业技能和专业素养。党中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确要求加强职业化检查队伍建设，提高检查人员专业技能，及时发现和处置风险隐患。为此，条例明确国家建立食品安全检查员制度，要求依托现有资源加强职业化检查员队伍建设，强化考核培训，提高检查员专业化水平。

（三）强化企业主体责任。落实“处罚到人”，必须抓住主体责任这个“牛鼻子”。企业主要负责人负责企业管理制度、人员调配、投资方向、资金拨付等方面的重大决策，实质上影响甚至左右企业的行为。为此，条例突出强调食品生产经营企业的主要负责人对本企业的食品安全工作全面负责，建立并落实本企业的食品安全责任制，加强供货者管理、进货查验和出厂检验、生产经营过程控制、食品安全自查等工作。同时，条例还明确食品安全管理人员的义务，要求其协助企业主要负责人做好食品安全管理工作，掌握与其岗位相适应的相关知识，具备食品安全管理能力。

（四）强化法律责任适用。食品安全需要依法监管、重典治乱。为更好引导和规范食品安全监管人员依法行使裁量权，针对食品安全法及条例规定的违法行为“情节严重”情形，条例正面列举了“情节严重”的五种具体情形，包括：（一）违法行为涉及的产品货值金额2万元以上或者违法行为持续时间3个月以上；（二）造成食源性疾病并出现死亡病例，或者造成30人以上食源性疾病但未出现死亡病例；（三）故意提供虚假信息或者隐瞒真实情况；（四）拒绝、逃避监督检查；（五）因违反食品安全法律、法规受到行政处罚后1年内又实施同一性质的食品安全违法行为，或者因违反食品安全法律、法规受到刑事处罚后又实施食品安全违法行为。同时，条例明确，对情节严重的违法行为处以罚款时，应当依法从严从重，旗帜鲜明地向社会传递了重拳打击各类食品违法违规行为的强有力信号。

二、坚持问题导向，解决突出问题

（一）建立食品安全非法添加物质“黑名单”制度。针对非法添加的问题，条例明确国务院食品安全监督管理部门会同国务院卫生行政等部门根据食源性疾病信息、食品安全风险监测信息和监督管理信息等，对发现的添加或者可能添加到食品中的非食品用化学物质和其他可能危害人体健康的物质，制定名录及检测方法并予以公布。

（二）规范食品安全检验信息发布行为。食品安全法规定，国家实行食品安全信息统一公布制度。公布食品安全信息，应当做到准确、及时，并进行必要的解释说明，避免误导消费者和社会舆论。实践中，一些不具备法定检验资质的机构，违反法定抽样程序，在符合食品安全国家标准要求的食品中寻找“具有潜在风险”的目标，并擅自发布似是而非的检测信息，过度渲染或者恶意解读检测数据，引发公众恐慌，损害企业合法权益。对此，条例规定，发布未依法取得资质认定的食品检验机构出具的食品检验信息，或者利用上述检验信息对食品、食品生产经营者进行等级评定，欺骗，误导消费者的，由县级以上食品安全监督管理部门责令改正；拒不改正的，蕞高可处100万以下罚款。

（三）强化网络食品交易第三方平台主体责任。为强化网络食品安全监管，督促网络食品交易第三方平台落实主体责任，针对食品安全法实施中的新问题，条例进一步规定网络食品交易第三方平台应当妥善保存入网食品经营者的登记信息和交易信息，基层执法单位执法过程中依法要求网络食品交易第三方平台者提供有关信息的，第三方平台应当提供，基层执法单位及其工作人员对平台提供的信息负有保密义务。

（四）明确食品委托加工法律性质。食品安全法规定，食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。委托加工食品同时标示有委托方（名义生产者）和受托方（实际生产者），发生食品安全违法行为的，是由其中一方承担责任还是双方均承担责任，实践中有不同认识。对此，条例规定，食品、食品添加剂生产经营者应当委托取得生产许可的生产者生产，委托方对被委托方的生产行为进行监督，对委托生产的食品、食品添加剂的安全负责。受托方应当依照法律、法规、食品安全标准以及合同约定进行生产，对生产行为负责。

（五）完善辐照食品、过期食品等的管理要求。规定对食品进行辐照加工，应当遵守食品安全国家标准，并按照食品安全国家标准的要求对辐照加工食品进行检验和标注。对变质、超过保质期或者回收的食品，食品生产经营者应当进行显著标示或者单独存放在有明确标志的场所，及时采取无害化处理、销毁等措施并如实记录。

三、坚持改革创新，完善监管措施

（一）完善风险监测会商机制。明确县级以上人民政府卫生行政部门会同同级食品安全监督管理等部门建立食品安全风险监测会商机制，汇总、分析风险监测数据，研判食品安全风险，形成食品安全风险监测分析报告，报本级人民政府；县级以上地方人民政府卫生行政部门还应当将食品安全风险监测分析报告同时报上一级人民政府卫生行政部门。

（二）完善农业投入品的风险评估工作机制。针对食品安全的“源头”风险，条例进一步加强农兽药等农业投入品的风险评估，明确国务院卫生行政、食品安全监督管理等部门发现需要对农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等进行安全性评估的，应当向国务院农业行政部门提出安全性评估建议。国务院农业行政部门应当及时组织评估，并向国务院有关部门通报评估结果。

（三）完善食品安全标准的适用规则。明确对可能掺杂掺假的食品，按照现有食品安全标准规定的检验项目和检验方法以及依照食品安全法第一百一十一条和本条例第六十三条规定制定的检验项目和检验方法无法检验的，国务院食品安全监督管理部门可以制定补充检验项目和检验方法，用于对食品的抽样检验、食品安全案件调查处理和食品安全事故处置。

（四）完善公安机关行政拘留与市场监管部门行政执法衔接工作机制。规定公安机关对发现的食品安全违法行为，经审查没有犯罪事实或者立案侦查后认为不需要追究刑事责任，但依法应当予以行政拘留的，应当及时作出行政拘留的处罚决定；不需要予以行政拘留但依法应当追究其他行政责任的，应当及时将案件及有关材料移送同级食品安全监督管理等部门。

四、坚持社会共治，强化内部举报人制度

食品安全违法行为涉及面广、专业性强、手段隐蔽性高，首要的治理难题是“发现难”。国外有企业内部“吹哨人”主动揭黑。在我国，近年来曝光的一些重大食品安全事件，如南京冠生园月饼事件、上海福喜事件等，举报人都是企业内部员工。在食品安全法规定的举报奖励制度的基础上，条例进一步强调国家实行食品安全违法行为举报奖励制度，对查证属实的举报，给予举报人奖励。特别是，为鼓励生产经营单位内部人员积极参与举报，条例明确规定举报人举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为的，应当加大奖励力度。此外，条例还明确国家建立食品安全风险交流制度，明确国务院食品监管部门会同其他有关部门建立食品安全风险交流机制。强化食品安全素质教育，明确国家将食品安全知识纳入国民素质教育，普及食品安全科学常识和法律知识普及，提高全社会的食品安全意识。

总之，条例的出台标志着以食品安全法为核心，以行政、刑事和民事等基本法律为基础，以相关配套法规规章为支撑的食品安全法律体系已经基本形成。这些法律法规和规章密切联系，相互影响，预防和控制食品安全风险，共同保障人民群众食品安全。

坚持以人民为中心保障食品安全

中国政法大学法治政府研究院院长  王敬波

新修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称《条例》）延续了2015年修订的食品安全法的“史上最严”风格，在细化、补充和完善食品安全法的基础上，进一步落实《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》的要求，充分体现了坚持以人民为中心保障食品安全的发展理念。《条例》在保持原有的章节框架不变的情况下，条文数量从原来的64条增加到86条，条文内容进行了大幅修改，特别是对食品生产经营、监督管理和法律责任三章的修改力度很大。主要修改内容包括细化食品安全监管体制机制、强化食品生产经营者主体责任、加强食品安全监督管理、完善食品安全社会共治和加大食品安全处罚力度。在具体问题上，对公众关切的餐具饮具集中消毒、网络食品交易、转基因食品、保健食品、特殊医学用途配方食品等特殊食品及食品广告的管理问题作出了回应。

一、细化食品安全监管体制机制

一是突出食品安全风险防控理念，明确县级以上人民政府建立统一权威的食品安全监管体制。县级以上食品安全监管部门和其他有关部门依法履行职责，加强协调配合，做好食品安全监管工作。明确乡镇人民政府和街道办事处有支持、协助开展食品安全监管工作的义务。

二是细化食品安全风险监测制度，建立食品安全风险监测会商机制、食品安全隐患通知制度和食品安全风险信息交流机制。县级以上卫生行政部门会同同级食品安全监管部门建立食品安全风险监测会商机制，并将形成的食品安全风险监测分析报告报本级政府和上一级卫生行政部门。除了部门间的信息通报机制，《条例》还增加了食品安全监管部门与生产经营者之间的食品安全隐患通知制度，以引导生产经营者及时自查并采取措施控制对人体健康可能造成的损害。《条例》还规定国务院食品安全监管部门和其他有关部门建立食品安全风险信息交流机制，明确食品安全风险信息交流的内容、程序和要求。

三是完善食品安全标准制定。《条例》规定了食品安全地方标准的信息公开和备案要求，明确不得对保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品等特殊食品制定食品安全地方标准，食品生产经营者可提前实施已公布的食品安全标准，企业标准不得低于食品安全国家标准，企业标准严于国家标准和地方标准的应报省级卫生行政部门备案。

四是健全食品安全全程追溯制度。明确食品安全追溯体系应包括如实记录并保存进货查验、出厂检验、食品销售等信息。

二、强化食品生产经营者主体责任

一是加强食品贮存、运输过程控制。《条例》规定委托贮存、运输食品的食品生产经营者对受托方负有审核监督的义务；受托方应当如实记录委托方和收货方的名称、地址、联系方式等内容，记录保存期限不得少于贮存、运输结束后2年，未按规定记录、保存信息将受到处罚。

二是明确网络食品交易第三方平台责任。《条例》规定网络食品交易第三方平台对入网食品经营者的登记信息和交易信息负有保存义务，并有义务按要求向监管部门提供所保管的信息。对于多次出现入网经营者违法经营或违法经营造成严重后果的，县级以上食品监管部门可以对平台的法定代表人或主要负责人进行责任约谈。

三是完善餐具饮具集中消毒服务管理。餐饮服务提供者委托餐具饮具集中消毒服务单位提供清洗消毒服务的，《条例》分别明确了委托方与受托方的责任。委托方应查验、留存受托方的营业执照复印件和消毒合格证明；受托方应建立餐具饮具出厂检验记录制度，如实记录出厂餐具饮具的数量、消毒日期和批号、使用期限、出厂日期以及委托方名称、地址、联系方式等内容；保存期限均不得少于消毒餐具饮具使用期限到期后6个月。未按规定查验、留存的委托方将受到食品安全监管部门处罚，未按规定建立并遵守出厂检验记录制度的受托方将受到卫生行政部门的处罚。

四是明确禁止利用会议、讲座、健康咨询等方式对食品进行虚假宣传。利用会议、讲座、健康咨询等方式对食品进行虚假宣传，由县级以上食品安全监管部门进行处罚。

五是加强对特殊食品监管。《条例》对保健食品的原料前处理、宣传和命名，特殊医学用途配方食品出厂检验、分类销售、广告分类管理作出了细化规定。保健食品生产企业应具备相应的原料处理能力，非保健食品不得声称具有保健功能，不得以选择性添加物质命名婴幼儿配方食品。特殊医学用途配方食品中的特定全营养配方食品应当通过医疗机构或药品零售企业销售，其广告按照处方药广告进行特殊管理。特殊食品不得与普通食品或药品混放销售。

三、加强食品安全监督管理

一是创新监管方式。市场监管领域正全面推行“双随机、一公开”监管，这是市场监管理念和方式的重大创新。《条例》新增规定，设区的市级以上食品安全监管部门可对下级部门负责日常监督管理的生产经营者实施随机检查，也可以组织下级部门实施异地检查；设区的市级以上食品安全监管部门认为必要的，还可直接调查处理下级部门管辖的食品安全违法案件，也可指定其他下级部门调查处理。其中随机检查、异地检查即体现“双随机、一公开”监管理念，而设区的市级以上食品监管部门对下级负责的监管对象的检查和调查处理，实际上打破了政府层级管辖的壁垒，为“双随机”制度增添活力，进一步强化食品安全监管部门对生产经营者的事中事后监管。

二是加强职业化检查员队伍建设。《条例》规定依托现有资源建立食品安全检查员制度，强化考核培训，提高检查员专业化水平。

四、完善食品安全社会共治

一是强化普法和科普宣传。国家将食品安全知识纳入国民素质教育内容，普及食品安全科学常识和法律知识，提高社会的食品安全意识。

二是落实举报奖励制度。为充分发挥社会监督的力量，《食品安全法》建立了食品安全违法行为举报奖励制度。《条例》进一步规定举报奖励办法由国务院食品安全监管部门会同国务院财政等有关部门制定，且举报奖励资金纳入各级人民政府预算。此外，完善内部举报制度，明确了对举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为的举报人应加大奖励力度。

五、加大食品安全处罚力度

一是大幅提高食品安全违法行政罚款额度。根据对《条例》罚则内容的梳理，罚款金额蕞低1万元起罚，远高于修订前的蕞低2000元额度。对于发布无资质食品检验机构出具的食品检验信息或利用上述检验信息进行等级评定而欺骗误导消费者的，甚至可罚至100万元。

二是从严从重处罚情节严重的违法行为。《条例》以列举的方式规定了“情节严重”的6种法定情形，并对情节严重的违法行为实行从重从严罚款。

三是引入行政“双罚制”，落实“处罚到人”。《条例》突破性地规定了对单位违法情形下的个人罚款处罚，即存在故意实施违法行为、违法行为性质恶劣或违法行为造成严重后果的情形之一的，除对依法对违法单位给予处罚外，对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款。

四是建立守信联合激励和失信联合惩戒机制。国务院食品安全监督管理部门会同国务院有关部门建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，结合食品生产经营者信用档案，建立严重违法生产经营者黑名单制度，将食品安全信用状况与准入、融资、信贷、征信等衔接，及时向社会公布。